ルワンダの悲劇から生まれたスフィア基準

安全な水を手に入れられるかどうか、衛生状態はどうかなど、避難所で暮らす人々の生活を守るにはさまざまなポイントがある安全な水を手に入れられるかどうか、衛生状態はどうかなど、避難所で暮らす人々の生活を守るにはさまざまなポイントがある

1994年、アフリカのルワンダで大きな悲劇が起きた。民族間の争いから80万人とも、100万人ともいわれる人が殺害された「ルワンダ虐殺」だ。虐殺を恐れて周辺諸国へ多くの人が脱出。各地に難民キャンプができ、国連平和維持軍や各国の政府、NGOなどが支援活動を展開し、日本からは自衛隊も派遣された。
だが、世界中から支援の手が差し伸べられた難民キャンプで、まさに痛恨というべき事態が発生した。赤痢やコレラなどの予防可能な感染症などによって、3万人近い難民が亡くなったのだ。

認定NPO法人国際協力NGOセンターの松尾沢子氏は「防ごうと思えばできたのに、せっかく虐殺から逃れることができた人を犠牲者にしてしまいました」と振り返る。
現場での対応を問題視した各国の政府やNGO関係者は、国際赤十字社などとともに支援活動のプロセスを検証。より質の高い活動のあり方を3年にわたって検討した。そして、人道支援活動を行うNGOをはじめとする各種機関や個人が、活動の現場で最低限守るべきことをまとめたのが、1997年に発表された「人道憲章と人道対応に関する最低基準」。通称「スフィア基準」だ。
前置きが長くなったが、スフィア基準は、守られなかった命と関係者の痛切な思いから生まれたといえる。

支援活動における最低基準をきめ細かに規定

スフィア基準ハンドブックの構成。根幹となる内容として、「スフィアとは何か」「人道憲章」「権利保護の原則」「人道支援の必須基準」という4章があり、続いて技術的な内容として、「給水、衛生および衛生促進」「食料安全保障および栄養」「避難所および避難先の住居」「保健医療」それぞれの最低基準に言及している。スフィア基準に不可欠な要素の理解を欠くことのないよう、全体を通して理解することが求められている(出典:スフィアハンドブック2018 日本語版)スフィア基準ハンドブックの構成。根幹となる内容として、「スフィアとは何か」「人道憲章」「権利保護の原則」「人道支援の必須基準」という4章があり、続いて技術的な内容として、「給水、衛生および衛生促進」「食料安全保障および栄養」「避難所および避難先の住居」「保健医療」それぞれの最低基準に言及している。スフィア基準に不可欠な要素の理解を欠くことのないよう、全体を通して理解することが求められている(出典:スフィアハンドブック2018 日本語版)

スフィア基準では、「災害や紛争の被災者には尊厳ある生活を営む権利があり、したがって、援助を受ける権利がある」「災害や紛争による苦痛を軽減するために実行可能なあらゆる手段が尽くされるべきである」という2つの信念のもとに、「影響を受けた地域社会や人びとはニーズに合った支援を受けている」など、9つのコミットメントからなる「必須基準」を定めている。そして、「給水、衛生および衛生促進」「食料安全保障および栄養」「避難所および避難先の住居」「保健医療」の4分野の各項目について、それぞれ「基本行動」と「基本指標」、追加情報である「ガイダンスノート」を記載している。

例えば、「給水、衛生および衛生促進」の「給水」における「アクセスと給水量」の項目では、「基本行動」として「環境に及ぼす影響に配慮しながら、最も適切な地下水や地表水の水源を特定する」などを掲げ、「基本指標」では、各世帯の飲料水と家庭における衛生を保つために必要な水の平均使用量を「1人1日最低15L」、水関連施設の最大利用者数を「蛇口1つにつき250人(基準流出量毎分7.5L)」、家庭から一番近い給水場への距離を「500m未満」、水源で並ぶ時間を「30分未満」などと規定している。

マニュアルではなく、ガイドラインとして機能

生存に必要とされる水の量。ただし「状況に応じて考慮される事項」の欄にあるように、気候や文化的規範によって量は左右される(出典:スフィアハンドブック2018 日本語版)生存に必要とされる水の量。ただし「状況に応じて考慮される事項」の欄にあるように、気候や文化的規範によって量は左右される(出典:スフィアハンドブック2018 日本語版)

基本指標を細かく設定していることなどもあって、スフィア基準をマニュアルと受け止める人もいるが、「あくまでガイドラインで、達成すべき状態を示したものです」と、松尾氏は否定する。世界各地の多様な災害の状況や、能力の異なる支援者のもとでの支援活動を想定しているため、スフィア基準は詳細なものになっているのであり、「支援活動の現場は千差万別ですから、そもそもマニュアル化するのは難しいですね」。

また、日本では「給水」など多くの項目で「基本水準」を十分に満たしているので、利用価値が低いのではという意見があるが、松尾氏は「そんなことはありません」と言う。
「というのも、支援の現場では、対応が正しかったのかどうか、担当者がモヤモヤしてしまうことが少なくないからです。ある行政の担当者は、毛布が避難所の人数分ないので、配らなかったそうです。その結果、せっかくの支援がムダになってしまったので、高齢者にだけでも配ればよかったかと悩んでいたところ、スフィア基準では必要性に応じて配るという公平性の考え方を知り、『これからの活動に生かしたい、胸のつかえがおりた』と言っていました」

多様な人々に対する支援を円滑に行うために

スフィア基準は、現場での個人のモヤモヤ解消に役立つだけでなく、海外での支援活動においては、各国からの支援者が協働する際のベースとして欠かせない。日本国内でも、行政、NGOやNPO、個人のボランティアなど、さまざまな人が支援活動に参加するようになっていることから、スフィア基準が円滑に活動を進めるための共通認識として機能することが期待されている。
「支援する人が多様化する一方で、支援される側も多様化しています。高齢者や障がいのある人、外国人旅行客、LGBTの人などに対するきめ細かい支援策を考える必要があり、スフィア基準はその根拠になります」と、松尾氏。

東日本大震災では、避難所に行けなかった、あるいは行かなかった、いわゆる在宅避難者への支援が十分ではなかったという課題が残った。また、避難所でも「自分たちだけが支援を受けるのは申し訳ない」と我慢して、かえって体調を崩す避難者もいた。こうした課題の解決にも、「被災者は援助を受ける権利があると定めているスフィア基準は役立つはずです」と松尾氏は話す。
2016年には、内閣府の「避難所運営ガイドライン」で、参考にすべき国際基準としてスフィア基準が紹介されている。南海トラフ地震に備えている徳島県では、長期化が見込まれる避難生活を支援する際に取り入れていけるよう県内で研修を行っているという。

人道支援の必須基準(CHS)を表す図。人道支援に関わる複数の組織や個人は、9つのコミットメントを達成し、基準を満たすことが求められる(出典:スフィアハンドブック2018 日本語版)人道支援の必須基準(CHS)を表す図。人道支援に関わる複数の組織や個人は、9つのコミットメントを達成し、基準を満たすことが求められる(出典:スフィアハンドブック2018 日本語版)

課題先進国で、災害の多い日本だからできることとは

お話を伺った認定NPO法人国際協力NGOセンターの松尾沢子氏お話を伺った認定NPO法人国際協力NGOセンターの松尾沢子氏

1997年の発表以来、スフィア基準は常に見直しが進められていて、直近では2018年に改訂された。見直しの過程においても、日本にできることは少なくない。
「日本は少子高齢化の課題先進国であり、その一方で、多様性を認める社会にもなりつつあります。そして何より災害が多く、支援した経験も、支援された経験も豊富です。その日本で、スフィア基準が災害の際にどのように役立つか、課題を洗い出してフィードバックしてほしいという声が世界にはあります。望ましいことではありませんが、日本にしかできないことであり、東日本大震災で世界から支援を受けた日本の責任ではないでしょうか」

2018年に改訂されたスフィア基準は現在、国際協力NGOセンターが事務局を務めるJQAN(支援の質とアカウンタビリティ向上ネットワーク)が日本語版の編集にあたっていて、2019年10月半ばには発行される予定だ。JQANではスフィア基準に関する研修も行うなど、スフィア基準の浸透を図るべく活動を続けている。

2019年 09月01日 11時00分