「副首都」とは何か？ 2026年成立の副首都法と東京一極集中是正への課題

首都機能のバックアップという目標については、現在東京において首都直下地震などの災害が一定以上の確率で予測されている以上、日本として中央政府の継続性を保持するためのBCP(Business Continuity Plan-事業継続計画)を作成しておくことは重要であり、実際に政府業務継続計画などが作成されている。しかし政府必須機能と非常時優先業務が１週間程度で執行できる前提に立っていたり、代替拠点として、（1）内閣府（中央合同庁舎第8号館）、（2）防衛省、（3）立川広域防災基地の順序に従い移転し、体制を整備することが想定されており、比較的狭域な範囲で首都機能を保持できることが前提となっている。しかし、東日本大震災などの被害の空間的範囲、復興まで要した時間を考えれば、もっと広域な範囲でさらに長期間、中央政府機能を代替できる体制を整備しておくことは重要だと考えられる。そのような意味において「副首都」という東京と同時に災害がおこる可能性の低いであろう地域に、代替拠点を比較的長期間設けることを前提としたBCPを準備しておくという意義は十分にあろう。

さらに、より重要なのは、大災害時に、日本の生産拠点、金融を含むサービス供給拠点、物流拠点がグローバルサプライチェーンから一時的にはずれることが不可避であるという点だ。それを機に日本のそれらの拠点が永続的にグローバルサプライチェインから疎外される、少なくとも災害前のようなポジションを失うということは回避しなければならない。阪神・淡路大震災を機に、神戸港が震災前の物流拠点としてのポジションを失い、それを回復することができなかったことを思い出そう。それらを回避するために、それぞれの企業がBCPを策定しているが、BCPは個々の企業の対応だけで従前の業務の保持ができることを前提にはできない。政府機能との相互関係、他の企業との相互関係により集積の経済は発揮される。その集積の経済を背景に、従前の生産性を発揮できていたことを勘案すれば、「副首都」という現在もグローバルサプライチェイン上一定の役割を果たしている都市を指定し、その場所において中央政府機能の代替拠点、企業の代替拠点を設け、比較的長期間、東京が果たしてきた機能を代替させるという発想自体は合理的である。

しかし、そのような政策意図は、分散型国土の形成など他の政策意図とは分離して実現することが必要だろう。つまり、上記の日本の総合的BCPにおける代替拠点としての指定は、できるだけ追加費用のかからない場所を指定するという趣旨から行われるべきものと考えられる。

そのような追加費用の少ない都市とはどのような都市であろうか。都市規模を評価するものさしとして、ランクサイズルール（順位・規模の法則）という概念を用いて、日本の都市の人口分布に関する評価を行ってみよう。

ランクサイズルールとは、
都市を人口規模に並べた時の順位×その都市の人口＝一定数
という法則が、国が異なっていても高い精度であてはまるというものである。日本も例外ではない。このランクサイズルールに基づいて予想された各都市の人口規模が、実際の人口規模とどの程度相違しているのかを示したのが図である。横軸に規模順に都市（大都市雇用圏）を並べて、ランクサイズルールによって予想された人口とどの程度乖離しているのかが縦軸に示されている。

このように、東京は、ランクサイズルールという都市の人口分布に関して世界共通で観察されている理論から推定されている規模より過大であるが、大阪と名古屋はほぼランクサイズルールどおりの都市規模となっている。一方、政令都市クラスの都市は過少な規模になっていることが分かる。このようなことから、大阪、名古屋などの都市については大きな政策資源を投入して都市の再整備を行う必要がないため、首都機能のバックアップを担う対象としては一定の合理性があるように考えられる。
一方、日本の都市構造として政令指定都市クラスの都市の規模が過少であるという点に着目して、それらの都市整備を重点的に図るという立場に立つことはできる。しかし、これは「副首都」という議論とは切り離して行うべき議論だと考える。